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PPP的起源和发展历程

PPP的起源和发展历程

政府和社会资本合作(PUBLIC PRIVATE PARTNERSHIPS, PPP)是一种涉及基础设施的制度安排形式。按照制度经济学的理解,有效的制度安排是促进经济增长的关键。PPP产生和发展的历史进程与制度经济学的逻辑进程是一致的。早在19世纪工业化初期,人们便意识到基础设施的重要性,它是构成各种独立经济活动的基础性外部条件。但也正是由于这一点,使它不同于私人产品而具有特别的性质。

基础设施独有的种种特征使其自产生之日起就陷入公共性和企业性的两难之中。所谓公共性与普遍服务相关,所谓企业性与提供服务的可维持程度相关。从企业性的角度观察,如果基础设施企业化经营,因盈利的约束,在降低成本、改善效率的同时,因自然垄断极易形成价格的提高,歧视性定价和对高支付能力区域服务的“撇奶油”行为等,势必伤害普遍服务目标。从公共性的角度观察,低收费或者免费最能满足普遍服务目标,这必然造成需求过度并需要政府的介入和巨额的财政支持,而一旦财政能力有限,其可持续性便令人怀疑。

历史表明,在工业化初期,基础设施供给如同其他竞争性私人产品一样由市场提供,随后,由于社会力量的博弈,基础设施的提供转到了政府一边。20世纪70年代以前,各国的基础设施,特别是城市公共事业大多采用了“国有化”模式,其投资、建设、运营完全由政府承担,而作为产业主体的政府部门,尽管采用行政垄断的形式在理论上是次优的,但无论从行政管理还是利益驱动上说,这是唯一可行的制度安排形式。从这个意义上讲,当时的基础设施供给是公益型的行政垄断性的公营事业。

然而,随着经济社会的发展,维持公营事业的制度安排形式日益艰难。从表面上看,公营事业性质决定的低效率难以使既有的供给能力满足社会日益增长的需求,而巨额亏损造成的财政负担使既有供给能力的维持都捉襟见肘,更遑论投资扩大供给能力。基础设施供给瓶颈成为困扰社会的难题。从深层次看,一方面,随着居民收入的提高,消费者主权的诉求日渐高涨,产生了用商业规律约束基础设施的生产和销售,从而实现用更低成本提供更好的产品和服务的社会需求;另一方面,或许更为重要的是,由于资源的稀缺性,持续的经济发展就必须以效率为导向,以私营部门为产业主体,结合竞争机制的市场化制度安排是符合效率性要求的,而基础设施一般具有收入稳定、现金流充沛等特点,对追求稳定回报的社会资金具有极强的吸引力。于是在政府财力难以为继的条件下,使用者的需求与私营部门的投资冲动共同导演了以PPP为主要内容的制度变迁。

所谓PPP,其本质是充分发挥政府(公共)部门和私营部门各自的禀赋优势,进行相互合作的制度安排。在这种制度安排下,产业运营由私营部门主导,不仅发挥了资金筹集和管理方面的优势,而且由于其明晰产权结构中内在的激励性而具有更敏感的市场边际效应能力,从而明显地提高了基础设施的经营效率。与此同时,在这种制度安排下,政府部门因其拥有制定规则的权力,可进行不完全对称性的制度设计和安排,特别是在市场准入、价格形成和公共服务方面监管和督促运营企业为社会提供不间断的物美价廉的产品和服务。从这个意义上讲,这种兼顾效率和公平的互补性的关系,正如本书书名所示,是一种旨在增加基础设施供给的“政府和社会资本合作”,显然,这是对政府与私营部门或对立或从属的传统关系的革命,是制度的创新。

作者:曹远征     出处:新浪财经


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